Vlaamse begroting kan nog beter ‘presteren’

Het begrotingsbeleid wordt vaak herleid tot een loutere bespreking van cijfers: het tekort, de groei van de uitgaven, de schuldevolutie, de belastingdruk, … Uiteraard moet de evolutie van deze cijfers goed in het oog worden gehouden en desgevallend gecorrigeerd. En dat geldt ook voor de Vlaamse overheid. Maar begrotingsbeleid mag niet enkel worden afgemeten aan de hand van de budgetten alleen. De begroting is immers het bindmiddel tussen cijfers en het gevoerde beleid. Uiteindelijk is het dat wat burgers en ondernemers in eerste instantie interesseert: de impact van de begrotingscijfers op hun dagelijks leven. Of in andere woorden: de efficiëntie en effectiviteit van het beleid. 

Ook die aspecten kunnen en moeten tot uitdrukking komen in de begroting zelf. We hebben het dan met een duur woord over prestatie-begroten. Hierbij worden de ingezette middelen expliciet gekoppeld aan te verwachten prestaties.

De Vlaamse overheid heeft daar de voorbije jaren duidelijk stappen ten goede in gezet:

• Zo bepaalt de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën dat de Vlaamse regering haar begroting zal organiseren volgens de principes van het prestatie-begroten. De ‘begrotingstoelichting’ werd ook  vervangen door 29 ‘beleids- en begrotingstoelichtingen’ (BBT’s ). Die moeten net het verband leggen tussen het beleid en de begrotingsmiddelen die er tegenover staan. Sinds 2024 moeten die BBT’s ook indicatoren en prestatie-informatie bevatten. 
• Er kwam ook meer focus op het evalueren van het gevoerde beleid. Dat laat toe om op basis daarvan met kennis van zaken te heroverwegen (Vlaamse Brede Heroverwegingen, Uitgaventoetsingen). De Vlaamse regering heeft recent acht uitgaventoetsingen gepubliceerd over belangrijke thema’s als de financiering van het hoger onderwijs, de organisatie van het waterlandschap of de modal-shift van goederen in Vlaanderen. En in een bijlage bij de Beleidsnota Begroting en Fiscaliteit worden vijftien nieuwe diepgaande uitgaventoetsingen aangekondigd. Daarmee wordt munitie geboden om in Vlaanderen doordachte, structurele hervormingen door te voeren. Dat is goed beleid. Nu nog komen tot een betere integratie van de uitgaventoetsingen in het begrotingsproces.
• Vlaanderen werkt ook al een tijdje toe naar een ‘Verantwoordingsdag’ over het gevoerde beleid, de tegenhanger van de jaarvergadering bij  ondernemingen. Ook die komt eraan in 2026. 

Het zijn allemaal principes waar ondernemers zich in herkennen. De vraag is echter of dit goede kader in de praktijk ook al goed wordt ingevuld? Het eufemistische antwoord is dat dit proces op bepaalde vlakken vertraging oploopt en zelfs wat ter plekke trappelt. Dit kwam tot uiting in een recente kwaliteitsbeoordeling door het Rekenhof over de 29 ingediende BBT’s voor 2025. De begrotingswaakhond beoordeelt die kwaliteit globaal als matig, zowel naar invulling van de vormvereisten als naar inhoudelijke kwaliteit. Ze ziet ook geen verbetering ten opzichte van de uitvoering van de begroting 2023. Hier en daar ziet ze zelfs wat achteruitgang.

We formuleren daarom enkele aandachtspunten omdat ze noodzakelijke bouwstenen bevatten op weg naar een versterkte prestatiebegroting: 

• Versterk de link tussen operationele doelstellingen en het budget. Het Rekenhof geeft weliswaar in 70% van de gevallen een goede inhoudelijke score aan de kwaliteit van de operationele doelstellingen. Maar vervolgens wordt de link tussen die doelstellingen en de begrotingsartikels die erop betrekking hebben vaak onvoldoende gelegd. En binnen die begrotingsartikels is het vervolgens ook vaak onduidelijk welke concrete budgetten nu uitvoering geven aan die objectieven. Dat bemoeilijkt een efficiëntie-beoordeling van het gevoerde beleid. 
• Pas dat principe ook toe op de Vlaamse rechtspersonen. Dat geldt bij uitbreiding ook voor de rechtspersonen die onderdeel zijn van de Vlaamse overheid. Hoe hun inkomsten en uitgaven bijdragen tot de realisatie van hun strategische en operationele objectieven blijft vaak ondergesneeuwd. Een vaststelling die bij wijze van voorbeeld gemaakt wordt over de VDAB. Maar dat is zeker geen alleenstaand geval. 
• Ontwikkel voldoende prestatie-indicatoren die zich bovendien focussen op de beoogde doelstellingen. Sinds enige jaren is de begroting opgesplitst in zinvolle clusters van deelbevoegdheden. Bedoeling is om zo te kunnen terugvinden hoeveel middelen gaan naar bijvoorbeeld jeugdorganisaties of het onderhoud van de waterinfrastructuur. Het was de bedoeling om per dergelijke inhoudelijke structuureenheid (ISE) één (streef)indicator vast te leggen vanaf 2025. Dit objectief werd bij het begin van deze legislatuur – omwille van tijdsgebrek – tijdelijk afgezwakt tot slechts één indicator per BBT. De prestatie-indicatoren die worden vermeld, bevatten soms echter geen streefwaarden. Ook een verwijzing naar de beleidsmatige relevantie ontbreekt soms. Zo meet men bijvoorbeeld wel hoeveel er wordt gebaggerd, maar niet in welke mate de echte doelstelling – het vrijwaren van de diepgang van de maritieme toegangswegen – daardoor wordt gerealiseerd. Bij de begrotingsopmaak 2026 moeten indicatoren verder worden aangevuld en verbeterd.  
• Focus meer op de grote begrotingsartikels. Vandaag krijgen sommige kleine begrotingsartikels relatief veel aandacht, terwijl andere, grotere artikels te summier behandeld worden. Nochtans spelen die laatste vaak in op verschillende beleidsdoelstellingen. Het nieuwe beleid moet daarbij ook beter worden toegelicht. 
• Versterk de aandacht voor de uitvoering van relance- en hervormingsprojecten. Die aandacht is te beperkt in de BBT’s. De regering voorziet wel in een voortgangsrapportage over de uitvoering van de relanceplannen (de laatste dateert van december 2023), maar daar ontbrak rapportering in van bepaalde hervormingsprojecten. 

Er waren verzachtende omstandigheden bij de opmaak van deze begroting. De regering werd pas gevormd in september.  Dat leidde tot tijdsdruk om nog voor het einde van het jaar zowel een aangepaste begroting 2024 als een begroting 2025 op te stellen. De kwaliteit van de begrotingstoelichting heeft daaronder wellicht wat geleden. 

Maar het is toch duidelijk dat de minister van Begroting zijn collega’s niet enkel bij de les zal moeten houden om hun begroting in het afgesproken budgettaire carcan te dwingen. Ook hun prestaties inzake prestatie-begroten verdient zijn aandacht en doorzettingsmacht.